Bakgrunn: Undertegnede har i forbindelse med et masterstudium, Master of Public Administration, som jeg tok fra januar 2008 til april 2010, ved Høgskolen i Nord- og Sør- Trøndelag og Handelshøjskolen i København, gjennomført en studie om kommunale eiendomsskattetakster i Kragerø kommune. Jeg vil kort redegjøre for studien. Masteroppgaven min var i hovedsak bygd på tallanalyse, med bruk av statistiske teknikker. Jeg sammenlignet skattetakster på boliger og fritidsboliger mot omsetningsverdier etter at skattetakstene var satt. Den kommunale eiendomsskatteloven av 1975 og dens tolkning, sier at likeartede eiendommer skal takseres likt og med samme skattesats. I tillegg skal eiendommene takseres til antatt omsetningsverdi, og dermed skal man forvente proporsjonalitet i forholdet skattetakster og omsetningsverdier i Kragerø.

Kragerø kommune og striden der rundt kommunal eiendomsskatt og takseringen

I Kragerø kommune har det vært særlig strid om den kommunale eiendomsskatten, da kommunen har brukt to ulike takseringstilnærminger, for å komme fram til antatt omsetningsverdi eller skattetakst. På boliger som er underlagt boplikt har de brukt en såkalt sjablontaksering, hvor de har satt kvm prisen til 7 500 for eneboliger og kr 10 000 for leiligheter som et utgangspunkt. Deretter har de satt prisen for tomt til kr 200 000 for alle boliger unntatt leiligheter. På fritidsboliger derimot har de brukt kun skjønnsmessig taksering utført av et privat takseringsfirma. Det private takseringsfirmaet har også blitt brukt til å taksere boliger. Det har vært mange klager på skattetakstene i Kragerø, og skattebetalerforeningen klaget kommunenes bruk av to ulike takseringstilnærminger inn for sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen konkluderte etter en lovlighetskontroll i slutten av 2009, med at Kragerø kommune hadde sitt på det tørre, men at de burde grunngi skattetakstene nærmere.

Hovedproblemstillingen i min masteroppgave

Da det har vært strid rundt de to ulike takseringstilnærmingene på boliger og fritidsboliger i Kragerø, er det av interesse å finne ut om sivilombudsmannens lovlighetskontroll av skattetakster i Kragerø er i overensstemmelse med faktiske omsetningsverdier. Hovedproblemstillingen min i oppgaven var: ”Er det proporsjonalitet mellom skattetakster og omsetningsverdier i forholdet boliger – fritidsboliger i Kragerø?
Eiendomsskatteloven og dens tolkning sier at likeartede eiendommer skal behandles likt, og at alle eiendommer skal verdsettes til antatt markedsverdi. Når skattesatsen som i Kragerøs tilfelle er 3,5 promille skal være lik, bør man forvente å finne en stor grad av proporsjonalitet mellom skattetakster og omsetningspriser på eiendommer i Kragerø. Oppgaven min bestod av et utvalg på totalt 457 eiendommer omsatt i perioden 2008-2009, hvorav 209 fritidsboliger og 248 boliger fordelt på ulike boligtyper. Jeg koblet deretter skattetakster og omsetningsverdier sammen ved hjelp av gårds- og bruksnumre, og analyserte dataene i et statistikkprogram ved navn SPSS.

Hovedfunn knyttet til min hovedproblemstilling

Mitt hovedfunn er at det ikke er proporsjonalitet i Kragerø mellom skattetakster og omsetningsverdier i forholdet boliger – fritidsboliger. Noe det burde vært i større grad. I oppgaven min konstruerte jeg en brøk skattetakst/omsetningsverdi*100, og sammenlignet boliger (også ulike boligtyper)og fritidsboliger langs brøken. Boliger kom ut med en brøkverdi på 81,36 i medianverdi, mens fritidsboliger kom ut med 79,19 i brøkverdi. Median er den enhet som deler utvalget i to like store deler. Altså kom fritidsboliger bedre ut enn boliger i Kragerø. I tillegg kommer to faktorer til som styrker mitt funn at fritidsboliger har kommet bedre ut i Kragerø. Disse faktorene er skattemessige disposisjoner knyttet til overdragelse av fritidsboliger hovedsakelig knyttet til arv, og prisutviklingen etter at skattetakstene var satt. Etter at skattetakstene ble satt i 2008, har boliger hatt en vesentlig bedre prisutvikling enn fritidsboliger.

Et annet og viktig funn i oppgaven min, var at i forhold til brøken skattetakst/omsetningsverdi*100, så har kommunal eiendomsskatt i Kragerø en klar degressiv tendens. Dette betyr at jo dyrere eiendom en har, jo bedre har man kommet ut relativt sett når det kommer til kommunal eiendomsskatt i Kragerø. Dette gjelder både innenfor ulike boligtyper og innenfor fritidsboliger. Eksempel når man trekker ut de 25 fritidsboligene som er omsatt over kr 5 millioner, så kommer resten av fritidsboligene litt dårligere ut enn boliger som gruppe. På boligsiden kommer eneboliger best ut, mens borettslagleiligheter som er de billigste boligene i Kragerø kommer dårlig ut. Mediantallene for de ulike boligtypene er hhv. enebolig 80,44, delt bolig 77,4, leilighet 86,56, borettslag 82,11. Den degressive beskatningen av eiendommer i Kragerø er ikke ønskelig, viser et intervju med ordfører i Kragerø Kåre Preben Hegland (H) da han ble konfrontert med mine funn. Det er vel neppe heller ønskelig på et mer rikspolitisk plan? Det vil kunne skape dårlig legitimitet for det offentlige.

Videre i min masteroppgave spør jeg om hvilke faktorer av tomtestørrelse, byggeår og boareal for boliger som kan forklare både skattetakster og omsetningsverdier i Kragerø. Jeg finner ikke ut spesielt hvilke faktorer, som har gjort at skattetakseringen i Kragerø har fått en degressiv tendens, og dermed ikke er proporsjonal som den burde vært. Masteroppgaven min har hatt fokus på å avklare om det er proporsjonalitet mellom skattetakster og omsetningsverdier i Kragerø, når det gjelder ulike eiendomstyper.

I oppgaven derimot berører jeg som skrevet legitimiteten til kommunal eiendomsskatt, gjennom et intervju med ordfører i Kragerø, og da i lys av mine funn. Ordførerens svar kan tyde på at den politiske legitimiteten til kommunal eiendomsskatt i Kragerø er svekket som følge av mine funn. Videre spør jeg ordføreren om man har brukt politiske formål ved skattelegging i debatten i Kragerø. Politiske formål med skattlegging som ulike rettferdighetsprinsipper, enkelhet, effektivitetsverdier, samordning osv. Ordførerens svar er at man i liten grad har brukt ulike politiske formål i debatten rundt kommunale eiendomsskatt i Kragerø. Dermed har man ikke prøvd å skape legitimitet til skatten, gjennom å vise til prinsipielle standpunkter med skattlegging. Mitt inntrykk etter å ha skrevet også en bacheloroppgave om kommunal eiendomsskatt i Steinkjer kommune, er at lokalpolitikere føler seg trengt opp i et hjørne når det kommer til kommunal eiendomsskatt, og belastningen rammer dem hardt. Man tenker i liten grad nye tanker, som å veksle økt kommunal eiendomsskatt mot mindre skatt på kommuneskatten på arbeid, og hele debatten følger en tradisjonell venstre-høyre dimensjon.

Mangelen på et nasjonalt takseringssystem

I 1973 fikk det såkalte Hansen-utvalget mandat av Stortinget til å legge fram forslag til et nytt og bedre nasjonalt takseringssystem for eiendom. Etter 37 år, og vi skriver 2010, er dette systemet fortsatt ikke på plass, og det er langt igjen. I mellomtiden har den kommunale eiendomsskatten vokst i betydning når det kommer til proveny. I 2010 har man i nasjonalbudsjettet beregnet inntektene fra kommunal eiendomsskatt til 6,3 mrd. Av disse 6,3 mrd betaler bolig og fritidsboligeiere ca halvparten, mens verker og bruk står for resten. Disse inntektene har vært sterkt økende de siste årene, og skal man tro den stadige klagingen på dårlig kommuneøkonomi blir de i hvert fall ikke mindre i tiden framover. Eiendomsskatteloven gir mulighet til å skattelegge hver eiendom med 7 promille hvert år uten bunnfradrag. Dette gir et maksimalt provenypotensial bare på boliger på 31,5 mrd basert på Norges Banks siste tall for den norske boligformuen på 4500 mrd.

Med tanke på hvor mye strid lokalt den kommunale eiendomsskatten har skapt og skaper, vil en tidobling av skatten skape stor strid. I den forbindelse skylder man lokaldemokratiet og bolig og fritidsboligeierne likhet for loven. Det blir vel ingen overraskelse at når skatten øker dramatisk, blir også skjevhetene og svakhetene i dagens system blottlagt i større grad. For å være føre var bør man nå sikre et godt takseringssystem gjennom å utrede, og komme til politisk enighet om at en trenger det. Sånn som det er nå har stortingspolitikere vedtatt en lov – lov om kommunal eiendomsskatt, men har unnlatt å sikre at den virker etter lovens bokstav og dermed er rettferdig. Det er politisk unnfallenhet å bruke 37 år på å skulle sikre gode takseringsretningslinjer- uten å klare det. Selv om man politisk er imot eiendomsskatten, er det manglende respekt for egen rolle som politiker å ikke sikre at lovene virker som de er tenkt. Likhet for loven kan dagens takseringssystem ikke gi, og muligens heller ikke dagens eiendomsskattelov fra 1975. Har Stortinget først vedtatt en lov får man sikre at den virker som man har tenkt, og ikke motarbeide eller trenere at loven virker etter hensikten. Da er det mer redelig og arbeide politisk mot å fjerne eiendomsskatteloven.

Dagens kommunale praksis

Kommuner som skal innføre eiendomsskatt klipper og limer litt her og der, med hensyn til takseringsretningslinjer, og det finnes til og med kommuner som bruker nytteverdi eller bruksverdi som takstgrunnlag (Nes kommune i Akershus). Det er det enkelte kommunestyre, som vedtar retningslinjene for skattetaksering av eiendommer i forbindelse med kommunal eiendomsskatt. I det hele tatt åpner de manglende nasjonale retningslinjene opp for vilkårlighet, og stort kommunalt skjønn i utarbeidelsen av kriterier for den kommunale eiendomsskatten. Noen kommuner er tilknyttet Kommunenes Sentralforbunds eiendomsskatteforum, mens andre som innfører eller har kommunal eiendomsskatt er ikke tilknyttet. I mangel på sentrale retningslinjer har Kommunens Sentralforbund som interesseorganisasjon tatt på seg en rolle som sentral rådgiver for kommunene i denne saken. Det kan ikke være meningen med politisk virksomhet, at interesseorganisasjoner i samfunnet skal utarbeide retningslinjer for skattepolitikken. Det bør være en rikspolitisk oppgave.

Et annet og bedre system i nabolandet Sverige

I Sverige har man i motsetning til i Norge hatt mye hardere eiendomsbeskatning og inntekt fra egen bolig har i lang tid vært beskattet, og følgelig har man lagt større vekt på rettferdigheten knyttet til eiendomsbeskatningen. I Sverige har de både statlig og kommunal eiendomsskatt etter samme retningslinjer. Den siste rest av den statlige skatten på fordel av å bo i egen bolig ble fjernet i Norge fra og med skatteåret 2005. I Sverige har man mye mer omfattende retningslinjer for skattetaksering av boliger nasjonalt bestemt. Man har egne takseringslover hvor det juridiske innslaget har vært sterkt. Takseringen og takseringslovene i Sverige har hatt et sterkt faglig innslag, som har gjort det mulig å holde takseringsspørsmål og spørsmål om skattesatsens nivå adskilt. Det er liten strid om takseringsprinsippene da de er godt faglig fundert. Striden i Sverige knyttes til forskjeller mellom grupper; eiendomsbesittere/leiere holdes i sjakk gjennom at ulike eiergrupper og leiegrupper passer på hverandres fordeler/ulemper.

I Norge derimot finnes det ingen interessemotsetninger i folket knyttet til kommunal eiendomsskatt, og det kan virke som om kampen står ensidig mot stat og kommune. I Sverige har man tydeligvis et annet syn på fordelingsvirkningene av eiendomsbeskatningen i folket, og man vet å forsvare sin egeninteresse i forhold til andres egeninteresse. Man er opptatt av at ingen boformer skal være favorisert av myndighetene gjennom takseringen og skattenivået. Disse nyansene forsvinner dessverre i debatten i Norge, men kan vekkes til live gjennom for eksempel et fokus på de skjeve fordelingsvirkningene som kommunal eiendomsskatt har i for eksempel Kragerø. Videre har man en annen hyppighet i takseringen av eiendommer i Sverige. Mens man i Norge i henhold til eiendomsskatteloven krever omtaksering etter 10 år har Sverige omtaksering hvert 5 år. Et annet og viktig trekk som skiller Sverige fra Norge, er den konsekvente vektleggingen av gode prisstatistikker over solgte eiendommer. Et annet forhold er at man i Sverige sjekker om takseringen stemmer med markedsverdier i offentlige utredninger, mens i Norge er det kun forskere som meg som interesserer seg for slike spørsmål.

Dermed åpner det norske takseringssystemet, i den grad det er noe system, opp for vilkårlighet og forskjellsbehandling. Det svenske systemet derimot er gjennomarbeidet og gjenstand for både faglige vurderinger, og folkets eller ulike interessenters dom. I Norge derimot er bevisstheten rundt skattetaksering av eiendommer lav, og det kan bli ubehaglig for kommunepolitikere rundt om, når urettferdigheter og vilkårlighet kommer for dagen. De kan med god grunn sparke oppover til Stortinget, som jo ikke akkurat har vist politisk lederskap i forhold til sin egen rolle når det kommer til skattetaksering av eiendommer.

Det haster mer enn før å få på plass et godt takseringssystem for eiendommer. Man kan ikke lenger fraskrive seg ansvar for kommunal eiendomsskatt på Stortinget. Til det er den kommunale eiendomsskatten altfor viktig for å sikre et godt tjenestetilbud i kommune-Norge. Min masteroppgave viser hvor vilkårlige resultater det blir når man overlater til kommune-Norge, og stå fullstendig ansvarlig for gjennomføringen av takseringen. Kommunene famlet mye i blinde i takseringsspørsmål, og får hele belastningen ved at Stortinget ikke har gjort jobben sin, og skaffet til veie et godt nasjonalt takseringssystem. Den svenske modellen for skattetaksering av eiendommer er i forhold til den nærmest manglende norske, mye bedre. Man har i Sverige mye større nyanser i samfunnsdebatten spesielt rundt fordelingsvirkningene av eiendomsbeskatningen, eller manglende beskatning. Dette sikrer at likhet for loven og dens tolkning blir bedre i praksis. Man har også klare interessefronter i eiendomsbeskatningsdebatten i Sverige. Det er spesielt at man på 37 år ikke har kommet noen vei med nasjonale takseringsretningslinjer i Norge. Det kan nesten virke som visse stortingspolitikere/partier saboterer Stortingets egne vedtatte lover. Vilkårlighet og forskjellsbehandling sett i lys av loven burde være en opplagt sak å rette opp i. At også det sterkt degressive systemet med ligningsverdier i Norge fikk en forbedring sist høst i Statsbudsjettet, etter så mange års vilkårlighet, sier vel mye om den manglende politiske viljen til å gjøre noe med eiendomsbeskatningen i Norge. En eiendomsbeskatning som trolig er i verdensklasse skattemessig gunstig, spesielt for de som eier egen bolig/fritidsbolig, og enda mer spesielt gunstig for de som har mye bolig og fritidsboligformue. Det minste Stortinget burde gjøre er å få plass et nasjonalt takseringssystem nå, og sikre at den loven de selv har vedtatt virker etter hensikten.